政党如何协调区域发展？——具有中国特色的“党治模式”初探
柳建文
摘要：区域经济发展的主流理论将区域治理的主体分为政府、企业、社会组织和公民。与此相对应，区域治理包括三种基本模式：行政式、市场式和多中心模式。上述理论和模式没有充分考虑到区域协调发展中政党的角色，不足以应对中国区域发展中利益关系的复杂性和协调的难度，无法充分满足“相互协作”“均衡发展”“内外联动”“共同富裕”等高质量区域协调发展目标的要求。有别于当前的区域治理模式和理论，本文侧重政党在区域协调发展中的重要作用，指出政党特有的意识形态、价值观、组织动员、政党间关系等政治资源和协调手段在处理复杂的利益关系，确保必要的社会、政治凝聚力，提高区域规划执行效果方面的治理功能，并提炼出以执政党为核心的区域治理模式——党治模式，进一步丰富和完善了现有的区域治理模式和理论，可以作为全面构建区域协调发展新机制的重要抓手。在“党治模式”引领下，未来中国的区域协调发展将会体现出更多的政治特色和制度优势。
关键词：区域发展;政党资源;协调机制;党治模式;
一、问题提出与文献回顾
按照“中国式现代化”的战略部署，到21世纪中叶我国要全面建成区域协调发展新机制，为建设社会主义现代化强国提供有力保障。当前，如何构建区域协调发展机制，提升区域治理能力已经成为诸多学科的热点议题。其中，经济学重点研究推动区域经济协调发展的手段和措施、国内区域政策的制定、企业跨区域经营活动；政治学、公共管理学主要研究各级政府部门推动区域协调发展中的行政权力和职责、决策行为和创新能力、区域协调发展中的府际关系以及各类区域公共问题的治理，提出的策略包括建立行政管理协同机制、区域协同立法、区域产业链构建、区域政策联动、社会力量参与等。尽管视角有所不同，但现有研究大多将协调区域发展的主体界定为政府，此外，企业和社会组织也能在某些领域发挥作用。
值得关注的是，随着中国社会经济发展，各领域党的领导作用的持续强化，运用各级党组织的权威来解决发展战略和政策的贯彻落实问题成为区域协调发展中的常见做法。对此，一些学者以“党建引领”“政党统合”等名词对上述现象进行概括，旨在突出中国区域协调发展中“党”这一特殊主体的重要性。但仍然存在以下需要进一步厘清的问题。第一，长期以来，我国党的机关、人大机关、行政机关都被视为广义的“政府”，党的作用往往被笼统地纳入政府职能的范畴进行讨论，因此在区域发展问题的研究中并未能很清晰地对党和政府两个主体在调控区域发展的职能、手段上的差别进行必要的区分和探讨。第二，近年来部分研究虽然强调了中国区域发展中“党组织”统领全局的重要性，但在实践中党究竟是运用何种资源和手段协调区域发展的？具体实施路径是什么？现有研究并没有做出进一步的回答和分析。第三，从理论和实践中看，政党和政府在国家治理中发挥的作用及其手段有明显差异。西方学者对政党和政府对社会经济的治理方式有过明确区分，强调政党是通过政治竞选和左右民意来实施调控，具有主观性和选择性，并特别探讨了政党在组织和动员方面的能力对区域发展的影响。例如，英国自20世纪70年代末保守党执政以后受利益集团和选民态度的干扰，政府用于区域政策的支出不断减少，导致地区主义泛滥，区域差距扩大，以致人们认为“英国的区域政策已经死亡”。在多党竞选的过程中，面临选举周期的党派领袖倾向于采取短期政策来满足部分选民的偏好，区域政策的制定具有典型的机会主义特征。而强大的政党能够优化经济资源配置，约束政府的机会主义行为，降低交易成本，提高区域政策的执行效力。
与西方国家不同，我国各级政府在中国共产党的领导下开展工作，但党的领导与政府职能并非完全一致，党的领导主要是思想政治和方针政策的领导，是对干部的选拔、分配、考核和监督，不应当等同于政府和企业的行政工作和生产指挥。在国家治理中，党的主要职能是谋划制定国家大政方针和发展战略，也就是所谓的“把方向、谋大局、定政策、促改革”。在一些具体的事务中，党的调控已经逐渐形成了自己的特点，主要表现为通过党内责任清单使党的领导职能明确化、具体化、规范化；通过党章党规的权威性为项目的组织实施、监督检查、问责追责提供了充分的政治势能；通过党的集中教育和党建活动强化干部的政治自觉、思想自觉和行动自觉。目前，国内学者围绕政府的治理行为提出了以政府职能、府际关系、政企关系、政社关系等为核心的区域治理范式，例如区域公共管理、多中心治理、网络化治理、协同治理、整体性治理等，但党在区域发展中的作用大多停留在宏观调控的层面，其具体的治理手段还未有系统的梳理和归纳，特别是在中观和微观层面的分析中党的作用机理尚不明确。
基于此，本文将对中国共产党在区域发展中的具体调控手段和运作机制展开系统的分析，重点回答政党如何协调区域发展。在此基础上，尝试提炼出一个以政党调控为核心的区域治理范式，以期为中国构建区域协调发展新机制，推动区域协调发展、提升区域治理能力提供新的理论视角和实践路径。
二、中国共产党协调区域发展的目标、资源和手段
中国地区差异明显，利益关系复杂，区域治理难度很大。有学者指出，如果不是中国共产党发挥重要的调控作用，中国区域发展的态势会有极为不同的状况，或将呈现完全不同的历史轨迹。西方学者也承认，“中国强大的一党制是个奇迹、引人注目……已经改变了我们对政治治理的认识”。那么，中国共产党是如何以政党的身份、使用何种资源和手段来协调区域发展的呢？下文将从目标导向、政党资源和调控手段三个方面对此展开系统的分析。
（一）中国共产党协调区域发展的目标导向
中国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，对区域协调发展提出了新的要求。区域协调发展是一盘着眼全局、纵横联动东西南北、统筹联通国内国外的发展大棋局。历史上看，中国共产党对区域协调发展的调控主要以“相互协作、均衡发展、内外联动、共同富裕”四个方面为导向展开。
1. 相互协作
促进地区间的相互协作是中国共产党协调区域发展的重要目标。新中国成立后，毛泽东多次在党的经济工作会议上强调，社会主义国家内部各个组成部分是相互依存的，有着“一损俱损，一荣俱荣”的利益关系，应该提倡顾全大局、互助互让的原则。经济基础较好的地区帮助经济基础薄弱的地区，是保证共同发展必不可少的条件。《人民日报》社论指出，组织起来力量大，一个地区单独办不到的事情几个地区组织起来、相互协作就可以办得到。1958年，中共中央在全国层面上有计划地通过政治手段将多省联合起来建立“社会主义经济协作区”，目的是“使各省、市、自治区互通情报，交流经验，互相协作，彼此支援，调节矛盾，互相评比，以便在中央方针政策和统一规划的领导下，促进社会主义建设事业的共同发展”。1981年，中共中央、国务院在《关于华北地区经济技术协作会议的几个问题的批复》中指出：“地区间开展经济技术协作，有利于经济调整，有利于挖掘潜力，有利于提高经济效益，方向是对的，应该给予支持。”从“六五”计划开始，国民经济和社会发展计划纲要中均加入了“促进地区经济协作”“鼓励开展多领域、多层次、多形式的横向联合”等指导意见。各省均成立了“经济技术协作办公室”，受地方党委和政府的双重领导。为缩小地区差距，党中央还制定了对口援助制度。对口支援是一种特殊的地方协作形式，具有鲜明的政治性，侧重于动员经济发达地区帮助落后地区脱贫和发展。党的十八大以来，京津冀协同发展、长三角一体化发展规划中均要求从体制机制上打破行政壁垒，加强规划、土地、项目建设的跨区域协同和有机衔接，稳步推进区域利益共同体建设。相互协作的区域调控目标体现了中国共产党所坚持的政治宗旨，反映了社会主义经济体制的特征，“不仅仅是为了建立一个更有效率的市场经济体制，而且是为了建立一个更公平的社会经济体制；社会主义者相对于竞争更喜欢合作，相对于个人主义更偏爱集体主义”。
2.均衡发展
新中国成立时，“地区之间、社会阶层之间、城市和农村地区之间，在生产率、富裕程度、资源、教育、人口统计学类型和其他社会变化指数上都存在着重要的差别。”因此，有计划地平衡配置资源，努力消灭地区间、城乡间的发展差距是中国共产党推进区域协调发展的主要目标。为此，中国共产党在第一个五年计划期间将694个主要工业企业中的472个布局在内地。在新中国实施的第一个五年计划时期，全国人均产值的省际差别即开始明显缩小，其中新疆、内蒙古、陕西、青海和甘肃几个内陆省区的经济增长速度最为明显，普遍高于全国平均水平。为促进地区间的均衡发展，中国相继实施了西部大开发、全面振兴东北老工业基地、支持革命老区开发建设、推动中部地区高质量发展等重大区域战略。党的十八大后，中共中央、国务院陆续发布《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，强调提升基础设施互联互通水平、分类推进各领域公共服务便利共享、有序推动产业跨区域转移和生产要素合理配置，推动区域一体化向更深层次更宽领域拓展。
3.内外联动
改革开放后，随着国家的发展逐渐融入全球经济，对内需要加快区域整合，促进国内统一大市场的形成，对外则需要积极扩大国际市场空间，促进区域开放水平跃上新台阶。“在众多政策领域，中国却表现出令人惊讶的适应性和灵活性，特别是在促进经济和技术发展方面让人印象深刻。”面对新问题和新挑战，党的十六届五中全会提出要积极融入国际社会，同时实施“互利共赢”的开放战略。党的十八大进一步提出积极开展“多边外交”和“多轨道外交”，开展更大范围、更宽领域、更深层次的国际区域合作。习近平总书记于2020年4月在中央财经委员会第七次会议上首次提出“构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”。服务和融入新发展格局，是新时代促进区域协调发展的内在要求。随后，二十届中央全面深化改革委员会第二次会议通过了《关于建设更高水平开放型经济新体制促进构建新发展格局的意见》，强调要以“一带一路”建设为重点，实行更加积极主动的开放战略，推动构建互利共赢的国际区域合作新机制，深化东北地区与日、韩、俄、蒙等国经贸合作，打造重点面向东北亚的开放合作高地，形成陆海内外联动、东西双向互济、统筹国内国际的区域发展新格局。近年来国家陆续推出的新区域发展战略例如建设西部陆海新通道、海南自由贸易港、内陆开放型经济试验区、沿边重点开发开放试验区、跨境经济合作区等均带有内外联动的特点。总体来看，新时代中国区域经济平衡发展的目标设定与构建双循环新发展格局的战略定位存在着高度的契合性。
4.共同富裕
1955年毛泽东就指出，社会主义制度的本质是一种有计划的共同富裕，“而这个富，是共同的富，这个强，是共同的强，大家都有份”。1978年，邓小平在中国共产党十一届三中全会上强调要允许一部分地区先富起来，再带动其他地区实现共同富裕。2017年，中央经济工作会议将高质量的区域协调发展目标设定为“基本公共服务均等化、基础设施通达程度比较均衡、人民生活水平大体相当”三个方面，并鼓励地方政府通过GDP和财税收益分成、生态利益补偿、搭建公共服务协同共享平台等措施促进区域的共同繁荣和富裕。2023年习近平总书记在广东考察工作时强调，“全体人民共同富裕是中国式现代化的本质特征，区域协调发展是实现共同富裕的必然要求”。目前，全国已经建立了多个共同富裕先行示范区。
中国共产党坚持把人民对美好生活的向往作为奋斗目标。从战略安排来看，相互协作、均衡发展与内外联动是最终实现共同富裕的重要途径。在区域发展中，相互协作、均衡发展与共同富裕是一种蕴含了政治理想特质的、超越市场自由竞争规则的制度性安排。“强调政治的区域政策与在国家经济发展战略框架内的根据或强调经济发展计划而产生的区域政策之间存在着差别。”在区域政策目标中把区际平等放在最优先的位置上。从中国共产党协调区域发展的目标看，其出发点和导向均明显体现了平等共富的特点。党对区域发展的调控不完全是从经济角度出发的治理，表现出的更多是一种政治性的治理，体现出典型的政党治理国家的特点。
（二）中国共产党协调区域发展的政党资源
政府协调区域发展的资源主要来自行政科层体制，主要包括法律法规资源、行政权力资源、人力资源、财政资源等。政党协调区域发展所利用的资源主要是政党所拥有的政治资源。一般而言，政党的“政治资源”主要是指民众对其政治主张、政治行为的认同和支持（意识形态资源）、政党自身具有的组织优势（组织资源）、政党对国际社会的影响力和号召力（国际资源）等。政党的政治资源还可以进一步区分为制度性资源（组织资源）、非制度性资源（意识形态资源、社会号召力、国际影响力）。
1.组织资源
党的二十大报告指出：“严密的组织体系是党的优势所在、力量所在。”中国共产党的组织资源主要包括党的组织方式、组织结构和党员队伍，同时，党有高度的组织纪律性，能保证决议在各级领导人中迅速得到贯彻和执行，这是中国共产党协调区域发展最重要的政治资源。
根据现代科层制，政府部门以分类管理作为依据设置机构。纵向上不同层级的行政机构自上而下贯彻行政命令，但仅仅局限于本系统；横向上互不隶属的行政机构无力解决跨界和跨域的问题，需要更高层级的政治权力来协调。实践中看，一些国家缺乏稳定的、强有力的政治中心，从而使不同群体和地区之间陷入持续的对立和冲突中。20世纪80年代，苏联、南斯拉夫、匈牙利等一些社会主义国家由于执政党内部组织机制不健全，曾屡次出现党的地方干部与职能部门的官员联合起来抵制中央区域发展计划的事例。在这些国家，党中央的政治指令是加强合作，但日益膨胀的地方主义情绪却导致了严重的地方经济保护和残酷的派系斗争。
新中国成立后，中央和地方之间的关系、地方政府各层级之间的关系都受到党的组织人事制度影响。虽然中国的经济管理体系是建立在行政管理的层级制度上的，但行政管理同时受到党内层级制度的约束，从而形成了一种双重的自上而下的控制结构，把区域规划和干部考核结合起来的机制成为党协调区域发展重要的政治资源。与建立在法律明文规定之上的行政管理制约机制相比，那些经过党的文件确认和强调的规划目标更具有强制执行的权威，政策执行主要是建立在干部责任制之上（即一种个人对党组织负责的制度），这与多党制国家或单纯由政府主导的经济发展体制有很大差异。在中国的区域发展中，将规划指标和党的组织部门对干部的考核结合起来使得党的组织体系在很多方面填补甚至超越了行政管理体制，成为中国区域治理中的一个重要特征。在国家区域战略规划中，都会强调把党的领导贯穿于区域发展过程中，充分发挥党的各级组织在推进区域协调发展中的领导作用和战斗堡垒作用，激励各级干部担当作为，以稳定的组织体系保障区域规划执行中各级政府机构与党的意志始终保持一致，有效克服了行政分权可能导致的“部门主义”“地方主义”“山头倾向”等干扰区域协调发展的不良现象。
2.意识形态资源
政党的意识形态是一个政党政治立场、政治信仰、政治理念及价值观的集中反映，具有重要的导向作用。在区域协调发展中，意识形态具有强大的调控功能。这是由意识形态所带来的共同利益意识和目标意识决定的。在一些国家，价值观差异和意识形态的分歧导致党派之间“无意为公益而合作”，在区域发展中主体间存在价值观差异和信息不对称经常造成集体行动的失败，进而导致区域发展不平衡加剧。因此，了解不同区域的不同社会集团如何确定目标、目的和价值，对于区域科学家来说是至关重要的。“区域问题只能在国家占主导地位的社会政治价值的联系中去理解。”
从意识形态上看，社会主义是一种与社会理想和公平理念相符合，足以保证人们的利益需求和发展愿望的制度。新中国成立后，面对地区差距和社会分化，中国共产党在“第二个五年计划”中就明确提出要“逐步消灭工农差别、城乡差别、全国走向平衡发展的共产主义要求”。在国家资源相对短缺的状态下，党对集体主义、平等、共富等社会主义意识形态和价值观的强调，使其充分发挥了对国家资源的区域调控功能。在区域发展中，“中国共产党领导层决定何种价值引导政策，制定政策的这种准则是在中国共产党的党纲中明确规定的；反过来，政府则在有关经济、文化、教育、军事及其他方面的政策上体现这些价值观念。”在开展经济协作的过程中，很多地方政府体现出“宁愿自己少拿些设备，也要帮助别的省市快点发展工业”的共产主义互助协作精神。时至今日，中国各级政府的区域决策行为、实施手段、形式和力度均受到党的意识形态和价值观的影响，特别是“强烈的意识形态信仰以致能阻止人们，特别是领导人的免费搭车和寻租行为”，在协调地方利益关系、促进地方合作方面发挥着不可替代的功能。
3.国际资源
政党的国际资源主要包括政党的国际形象、国际影响力、国际认同和党际关系等，是扩大和深化国际区域合作的重要支撑。
新中国成立后，中国共产党将“和平共处五项基本原则”贯彻到国际区域合作中，明确在平等互利、不附加任何条件的基础上同各国开展社会经济合作，提出了独立自主、互相援助、完全平等与协商一致、党际关系不影响国家关系等重要思想，赢得国际社会广泛赞誉和认同，是吸引外国行为体同中国共产党直接交往的“软资源”。党的十一届三中全会后，中央提出建立新型党际关系的四项原则，即独立自主、完全平等、互相尊重、互不干涉内部事务，成为重要的国际制度资源。2012年党的十八大进一步提出，“不同国家的政党应该增进互信、加强沟通、密切协作，探索在新型国际关系的基础上建立求同存异、相互尊重、互学互鉴的新型政党关系，搭建多种形式、多种层次的国际政党交流合作网络”。2023年，中国共产党在与世界数百个政党高层对话会上再次强调要同各国政党和政治组织深化交往，不断扩大理念契合点、利益汇合点，以新型政党关系助力构建新型国际关系，以完善全球政党伙伴关系助力深化拓展全球伙伴关系。
近年来，政党组织国际化趋势进一步发展，党际合作与交往的影响日益扩大，已经成为推动国际区域合作的重要手段。作为一种非政府组织，政党不是传统意义上的国际法主体，较少受外交规则限制，它不仅为政府高层提供了联系渠道，还能让在常规外交事务领域之外的重要政治人物彼此接触，党际合作也不直接处理国家间、政府间的具体事务，交往形式多样、机制灵活，是政府合作的重要补充。在政府间交流机制因为国际关系紧张而不畅通时，政党层面的交往也可以部分替代或支撑外交手段，成为沟通信息的渠道。在当代，与执政党交往有利于国家关系的巩固和发展，与非执政党的交往则有助于保持国家关系的连续性和稳定性。
中国共产党的领导核心地位保证其能够调动充分的资源支持，以政党名义发展对外关系。在党的常设机构中，中共中央对外联络部是中国共产党开展对外交往与合作的机构，是中央财政一级预算单位，有稳定的专职工作人员，比其他政党具备更充足的财政和人力资源开展对外交往工作。与负责政府外交事务和对外合作事务的外交部、国际发展合作署、外事办的职能不同，中联部侧重政党交流，主要负责与外国政党和政治组织沟通合作，宣传党的形象。目前，中联部已与世界上170多个国家和地区的600多个政党和政治组织建立了关系，形成了一个全方位、多渠道、宽领域、深层次的党际交往格局。此外，中联部还与各国媒体、智库、行业代表、社会精英等保持密切联系，塑造了互利共赢的政党国际形象，形成了具有中国特色的政党外交机制，在国际社会具有广泛的影响力和号召力。目前中联部共设有八个地区局，每个局分别负责特定地区的联络交往和调研工作，此外还设有协调局、信息传播局、研究室、理论小组等其他职能机构和专业委员会，在促进地方开展国际经贸合作方面发挥着重要作用。2019年，在中东欧多国执政党联合代表团访问中国期间，中联部专门举办推介会，为中国地方省市代表和中东欧多国执政党代表提供可以面对面交流的、灵活务实的洽谈机会，为地方省市“引进来”和“走出去”搭建平台。2021年，吉林省领导与中联部领导举行会谈，就发挥党际对外交往优势和资源、助力吉林深化东北亚区域国际合作、加快建设对外开放新高地等工作进行了深入探讨。
（三）中国共产党协调区域发展的手段和机制
与政府、企业、社会组织主导和参与的治理模式不同，政党协调区域发展主要依托党的意识形态资源、组织资源和国际资源，通过政治动员、权力配置和政党外交等手段促进区域协调发展。
1.依靠组织资源把控区域发展大局
吉尔伯特·罗兹曼曾将中国现代化取得成功的一个重要经验总结为中国共产党对各级权力与资源的有效配置。历史上看，基于组织资源，灵活调整权力关系和搭配协调区域发展是中国共产党调控区域发展的一个有效工具。在涉及区域发展的重大事项中，党政联合发文是最为常见的组织协调手段，涉及中央和地方两个层面。中央层面的党政联合发文主要有中共中央与国务院联合发文、中共中央办公厅与国务院办公厅联合发文、中共中央职能部门与国务院部委联合发文。其中，中共中央与国务院联合发文在区域发展中较为常见，其效力和影响力也最强。在时间节点上，党政联合发文通常都是在党的全国代表大会或中共中央重要会议之后施行。例如，习近平总书记在二十大报告中指出“推动成渝地区双城经济圈建设”，在西部形成高质量发展的重要增长极的重大决策部署。2021年10月20日，中共中央、国务院联合印发了《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》。在内容上，党政联合发文通常是将党的重要报告的精神和要求进行详细诠释并提出指导性意见，推动其进入具体操作层面。从形式上看，党政联合发文大多属于党内规范性文件。从效果上看，党政联合发文高于一般部门出台的文件，具有很强的政治执行力。“由中共中央、国务院联合发文，或中央部委联合发文，抑或省级各部门发文，其背后政治位阶的高低即代表着政治势能的强弱，而政策文件位阶越高，所蕴含的政治势能就越强，地方官员也就越会积极地推进政策执行。”
近年来，中共中央、国务院印发的指导区域发展的纲领性文件数量增多，涵盖的区域范围也更广，有的以“规划纲要”的形式出现，有的以“意见”“指导意见”的形式印发，但从形式上看都属于党内规范性文件，有很强的政治约束力。随着中国的经济区域化趋势不断向前推进，中央层面和地方层面党政联合发文的数量迅速增加，纵向上看已经从中央、省市层面到了县一级行政区域，内容涉及经济圈发展、城市群建设、经济带发展、革命老区振兴发展、流域生态保护和高质量发展等，成为各级党组织调控区域发展的常态化工具。从横向关系上看，党政联合发文有效协调了党政机关、政府职能部门间的关系，在我国支撑区域协调发展的法制体系还比较薄弱的情况下，党政联合发文实际上承担了区域性法规的引导和约束功能，体现出“党内法规治理”的特点。
利用组织资源调控区域发展的另一种手段是组建以各级党组织为中心的区域协调机构。新中国成立后，党中央便专门设立“协作区经济计划委员会”作为大区级的区域协调机构，由协作区内省、市、自治区党委第一书记和其他必要人员组成。此后，区域发展的决策权主要集中在各协作区内党的中央局，地方党委和政府负责具体落实、执行区域性的经济规划和决策。中央局是中共中央的派出机构，对协作区的各项工作进行全面领导和统一安排。中央局的调控保证了大区范围内各省市在重点工程建设、粮食调拨、灾荒救济等方面的协调配合。从纵向权力关系的角度看，党的中央局的设立已经带有现代“区域主义”治理的特点。“区域主义指的是决策权威从中央政府向中间实体的转移。这些中间实体介于中央政府和地方政府之间，并且对国家的某一区域或某一部分拥有地域管辖权。”
目前，领导小组是党对区域发展进行全面统筹协调的重要机构。为避免地方性政治和行政辖区利益的干扰，领导小组以党委为核心，横跨党政两个系统，主要任务是加强对全局重大工作的集中统一领导，推动重大事项或政策的实施落地。在区域发展中，重大区域战略和区域政策的制定主要由中央层级的领导小组负责统筹，领导小组办公室设在国家发展和改革委员会，小组成员包括区域战略相关各省的省委书记和省长、各个部委的主要领导，小组组长通常由政治局常委兼任，是中国最高规格的促进区域发展的议事协调机构，包括推进“一带一路”建设工作领导小组、京津冀协同发展领导小组、推动长江经济带发展领导小组、推动长三角一体化发展领导小组、粤港澳大湾区建设领导小组等。从领导小组的运作过程看，在中央设立领导小组之后，相关省（自治区、直辖市）、市、县等各级政府大多需要设置与中央相对应的领导小组来保障区域战略和政策的顺利实施。从效果上看，领导小组拥有跨越党政部门的统筹能力，在区域配套制度尚不完善的情况下发挥着重要的协调保障作用。此外，与区域发展相关的领导小组运作相对灵活，可以解决横跨不同社会制度和意识形态的区域战略的实施问题。例如，粤港澳大湾区建设领导小组成员中就包括两个特别行政区的行政长官。
为进一步提高各类区域规划和战略的融合性，2023年党中央重新调整了跨区域统筹机构，将之前分散的多个领导小组合并为“中央区域协调发展领导小组”，由党中央垂直领导。领导小组主要职能是统筹规划、督促落实重大战略、重要政策和重点项目，对涉及粤港澳大湾区的重大议题将专门邀请香港、澳门特别行政区行政长官参加。在领导小组之下可以根据重大事项、重大工作成立专责小组或者设置部际联席会议机制具体推进某一项工作。从党政关系上看，中央区域协调发展领导小组可以从横向和纵向上对国家部委和地方政府进行协调，从而实现对区域重大战略的全局性把控。目前，在中央区域协调发展领导小组统筹部署下，交通运输部和长三角地区三省一市紧密配合，推动长三角交通运输一体化。
为深入推进区域协调发展，中共中央、国务院发布了《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，号召“创新党组织设置和活动方式，搭建区域化党建平台”。中组部也出台了关于加强城市群党建的部署。在此背景下，又出现了“联合党委”等区域协调机构。“联合党委聚焦跨域问题合作治理，以联合办公和协商共治为运行方式，以增进组织间利益共容为根本追求，在相当程度上与常规型党组织已有区别，可以视为一种新的协调型党组织。”“联合党委”以干部交叉任职为具体合作机制，通常是采取地方党组织委员相互交叉任职的模式来突破行政边界限制，促进区域资源互补与共享，推动区域之间的联动共治和平衡发展。目前，长江三角洲地区已经将“联合党委”融入长三角一体化发展示范区建设，并相继衍生出“产业集群党建联盟”、“产业链党建联盟”、“枢纽党建”共同体、“毗邻党建”、“城镇圈党建”等多种多样的治理机制。从效果上看，通过“联合党委”等区域性协调组织的建设，不需要大规模调整现有的行政区划，就可以实现特定的区域治理目标。例如，新疆维吾尔自治区党委曾通过成立中共乌鲁木齐市昌吉州委员会（简称“乌昌党委”，成员由两市州党委常委组成，为自治区党委派出机构）这一“联合党委”的机构创新方法，在不改变地方原有的行政区划和党政机构的情况下实现了乌昌地区的产业规划、城市整体规划和社会经济的一体化发展。吉林延边州党委也曾成立“延龙图”联合党委，作为州委的派出机构负责延吉、龙井、图们三市的一体化发展。
2.利用意识形态资源推进地方协同发展
区域发展战略的选择受执政党意识形态的影响和支配，不同的发展战略也蕴含着不同的发展价值观。在党的领导下，中国的区域战略主要以协同、均衡、共富为目标，与推崇区域自由竞争的市场机制完全不同。为此，中国共产党经常通过强有力的意识形态宣传强化各级党员干部的政治责任意识，引导他们树立区域发展的大局观，动员不同地区的党员干部挂职交流，促进地方之间的相互协作和共同发展。中共中央办公厅颁布了《党政领导干部交流工作规定》，明确干部交流可以在地区之间横向进行。根据工作需要，也可跨省（自治区、直辖市）交流。第十四条还规定，地区之间的干部交流应重点围绕国家经济社会发展战略和地方经济社会发展布局及重大项目建设进行。2017年3月，国务院办公厅印发《东北地区与东部地区部分省市对口合作工作方案》，要求到2020年东北地区与东部地区部分省市对口合作取得重要实质性成果，形成常态化干部交流和人才培训机制。在京津冀协同发展战略的实施过程中，北京与河北启动为期5年的互派挂职干部行动，首批各选派100名各行各业领导干部，被称为“规模最大、层次最全的干部交流”。为确保京冀两地协同发展各项工作的顺利实施，挂职干部不免派出单位职务，实行双向任职，保证他们同时在两地“都能说得上话”。为加快成渝地区双城经济圈建设，川渝两地互派干部挂职，共同制定了2020年川渝合作实施重大项目清单，总投资约5571亿元。通过党员干部的跨地区任职，可以促进地方合作和城市群发展。例如，近期川陕干部对调、沪渝干部对调主要考虑到川陕两省在地理环境上同属秦岭大巴山区域，陕南与川北则在地理位置上相互接近，沪渝两市均为直辖市，在城市发展上有诸多相似之处。2020年，习近平总书记在安徽合肥主持召开扎实推进长三角一体化发展座谈会时强调，“要提高党把方向、谋大局、定政策、促改革的能力和定力，为长三角一体化发展提供坚强政治保障”“要探索建立同长三角一体化发展相适应的干部交流机制”。目前，长三角地区各大城市已经建立了制度化的干部双向交流机制，正在探索实施区域干部“共育共管共用”工程。党在企业和规模较大的社会团体中均有基层组织，在党组织的动员引导下，大量企业和社会力量也参与到区域协同发展中，成为重要的民间协调机制。例如长三角企业家联盟、京津冀协同发展专家咨询委员会、京津冀企业家联盟、京津冀协同发展研究会、北京市协同发展服务促进会、粤港澳大湾区企业家联盟等。
3.通过国际资源持续扩大内外联动
近年来，中国共产党致力于同各国政党建立新型政党关系，通过举办世界政党大会、世界政党领导人峰会、中国共产党与世界政党高层对话会、中欧政党高层论坛、“金砖＋”政党对话会、亚洲政党丝绸之路专题会议、中国—阿拉伯国家政党对话会、中俄执政党对话机制等党际交流活动搭建多种形式、多种层次的国际政党交流合作网络，扩大内外联动，取得积极的成效。目前，中国共产党和俄罗斯统一俄罗斯党已经签署了《中国共产党与俄罗斯统一俄罗斯党关于促进中俄边境地区经济合作的共同措施备忘录》，并就具体落实《中国东北地区与俄罗斯远东及东西伯利亚地区合作规划纲要》达成共识。中联部下属的“中国经济联络中心”已同81个国家和地区约68个政党，140多家公司、企业建立了紧密的合作关系。在中联部的协调下，中国各省轮流主办面向西亚和北非国家的中小企业论坛，以促进特定产业合作以及中国各省市的经济发展。在政党交往的框架下，云南省与越南老街省、河江省、莱州省、奠边省建立了省委书记年度会晤机制，以落实中越全面战略合作伙伴关系。中国共产党还与一些国家的主要政党和公司专门建立了关于“一带一路”倡议的合作机制，例如中国—泰国“一带一路”政党共商机制、中国—菲律宾“一带一路”政党共商机制、中国—印尼“一带一路”政党共商机制、中国—巴基斯坦经济走廊政党共商机制、中国—斯里兰卡“一带一路”政党共商机制、中国—埃及政党共建“一带一路”交流机制以及中联部中国经济联络中心与德国鲁道夫·沙尔平战略咨询公司联合主办的“一带一路”中德经济合作对话会等。
中国共产党基于自身特定的意愿和国际资源发展出与众不同的公共外交工具，已经形成了由党中央统筹领导、中联部具体组织实施、国家有关部门和地方党委广泛协助支持、广大党员干部共同参与的立体化党际交往机制，成为中国实现区域内外联动目标的重要抓手。
三、中国区域协调发展中的党治模式
基于政党协调区域发展的独特手段和措施，本文归纳提炼出具有中国特色的“党治模式”——中国共产党以相互协作、均衡发展、内外联动和共同富裕为目标，充分利用党的意识形态资源、组织资源和国际资源，运用政治动员、权力配置、政党外交等手段推进区域协调发展的治理模式（见图１）。
接下来，本文将以京津冀协同发展战略为例，具体展示党如何运用特有的政党资源和手段来协调区域发展，进而更清晰地展现“党治模式”在具体实践中的运作过程。京津冀协同发展是党的十八大以来中央确立的国家重大区域战略。党中央对京津冀协同发展的战略定位和目标导向可以归纳为“相互协作”“均衡发展”与“共同富裕”，这些目标导向都是政治性的，符合社会主义政党的意识形态和发展价值观。在战略的起步阶段，党主要负责思想引领和统筹规划，明确战略的发展方向、战略目标和行动规划。在战略的实施过程中，利用组织资源，通过设立京津冀协同发展领导小组负责顶层设计和协调推进，把控区域发展的大局。在具体的实施层面，地方党委都设立了次一级的协同发展领导小组，建立京津冀党政主要领导座谈会，下设京津冀协同发展联合工作办公室，制定具体实施方案，通过组织学习、宣传教育等政治手段加强各级党员干部、企业、社会组织对京津冀协同发展的理解与认同，推动他们在思想上明确自身承担的目标和使命，积极参与跨行政区挂职交流，全面加强京津冀地方合作，推进区域一体化。同时，在中联部的配合下，充分利用党的国际资源与国外政党组织开展交流接洽，扩大对外合作，提升京津冀内外联动水平（图2）。
通过京津冀协同发展战略的案例分析，我们能够从微观的层面更加全面细致地观察到中国共产党区域治理方式的独特性，同时也可以看出党的治理手段和机制与行政治理、市场治理和社会治理机制有着明显差异。
四、党治模式的特点及其优势
今天，以党为中心的治理实践在中国区域发展过程中普遍存在，“党政联合发文”“领导小组”“联合党委”“干部挂职”“党际交流”等（见图2）政党特有的治理手段和机制促进了区域的协调发展。对区域发展而言，党治模式具有如下特点和优势。
（一）降低区域规划的行政成本和制度成本
中国的区域发展规划主要有“区域规划”和“地方规划”两种类型。地方规划一般是指省级行政区域发起的规划，区域规划则是指跨省区的规划，覆盖范围包括相邻的省市，主要用来协调跨省区的发展目标，例如《西部大开发规划》《东北地区振兴规划》《长江三角洲地区区域规划》《长江经济带发展规划纲要》《京津冀协同发展规划纲要》等，这些规划所提出的任务、目标和投资渠道各不相同，但都超过了单独某个省区的范围，因此其实施难度和协调成本均大于地方规划。中国共产党作为国家的政治权力核心，拥有丰富的意识形态资源和组织资源调控区域发展，通过有效的政治动员和权力的灵活配置最大限度保证了政治功能和行政功能协调一致，保证了地区之间、政府部门之间达成思想共识、目标认同和行动统一，大幅度降低了实施区域规划的行政成本。从效果上看，领导小组拥有跨越党政部门的统筹能力，在区域配套制度尚不完善的情况下发挥着重要的协调保障作用。统计数据表明，京津冀协同发展领导小组的成立对北京、天津和河北三地的区域合作有长时间显著的正向影响。
同时，在国家“区域性法律体系”尚不健全的时期，党通过组织关系和党内法规等手段对跨行政区合作进行协调和监督，实际上承担了区域性法律制度的规制功能。目前，中国行政区之间的相互关系在宪法上未作具体规定，“区域协同面临地域管辖权、职务协助的动力和纠纷解决等法律挑战”。在区域规划的实施过程中，“党内法规作用非常重大，从法学角度而言，它调整和规范了党的中央和地方组织之间的各种横向与纵向关系”。从实践中看，获得党组织授权的区域发展规划是一种有文件依据的政策资本，发挥着“准法律”的作用，甚至被地方政府当作“管红头文件的文件”，为区域规划的实施提供了有效的制度保障。与其他国家相比，“无论是长期政策还是短期政策，中国共产党所制定的政策都优先于法律和专业标准，这种制度安排为政策执行提供了不同做法和效果”。
（二）灵活应对区域治理的复杂性
与政府相比，党的职能较为宽泛，权力使用相对灵活，面对区域发展中层出不穷的新问题，党的治理手段从经济协作区委员会到党的中央局再到领导小组以及种类繁多的基层党的区域协调机构，通过组织结构的变革和权力关系的不断调整来适应区域发展的新变化和新需求。从这个意义上讲，党治模式也是一个动态的变迁过程。进入新的历史时期，《中共中央国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》提出：今后一个时期推进区域协调发展的主要任务就是着力提升各层面区域战略的联动性和全局性，完善城市群协调机制。面对国际国内形势的重大变化，“十四五规划”提出要强化区域间开放联动，构建陆海内外联动、东西双向互济的开放格局。在中国式现代化背景下，区域协调发展面临的问题还包括地区和城市间的协同治理与共同富裕、城市群和都市圈内的网络治理、区际多元利益的协调以及社会组织和公众的普遍参与等。从对内的协调手段上看，以党“口”去统领相关相近的政府部门进行“归口管理”是一种有效的协调手段。在提升区域战略联动性和全局性的新背景下，西部开发、振兴东北、京津冀协同发展等多个领导小组被重新归口为新的中央区域协调发展领导小组，有利于深化区域重大战略、主体功能区战略和城市群之间的对接与融合。此外，中国共产党在人民团体、社会组织中广泛设置发挥领导作用的党组，形成了以党的组织体系为载体的政党治理网络，可以将各类主体和资源有效统合起来应对复杂的治理问题。从京津冀协同发展的过程可以看出，党通过纵向权力关系的调整、治理机构的设置和主题教育等动员手段能够将区域内的各级政府、各类市场主体、社会组织等团结在一起，形成区域共同体意识，进而统一地方利益和区域利益，为实现区域均衡发展和共同富裕打下基础。从对外的协调手段上看，以党际关系为载体的公共外交途径促进了地方的国际合作，提升了区域内外联动水平。京津冀协同发展的协调过程表明，党所拥有的特殊的政治资源扩大了国家调控区域发展的政策工具箱，能够更好应对未来区域发展中可能出现的不确定性和风险。
（三）完善区域治理模式和理论
根据区域经济运行主体理论，区域治理的主体可分为政府、企业、社会组织和公民。与此相对应，区域公共事务“治理”包括三种基本模式：行政式、市场式和多中心模式。行政式治理是政府部门依靠政策法规、行政管辖权、行政协议、科层制等手段采取自上往下的管理方式或指令化，控制与实现组织内部不同成员之间的协同。但从实践中看，政府按照行政系统、行政层次和行政区划来实施管理，其组织特性决定了其受到行政边界的约束，单纯由政府主导的区域治理无法有效解决区域发展中越来越多的跨越单一辖区行政边界的区域公共问题，因而造成区域公共事务治理低效的现象。市场式治理主要基于市场主体相互竞争分配社会资源，通过交易获得自己所需要的商品或服务，交易各方通过供需关系来进行协调，体现为一种无意识的“自组织”协同，其调节以自由竞争和效率为导向，并不以建构或完善整个区域公共利益为目的。从实践中看，市场作为一种治理机制有利于提高区域经济增长的速度，但却容易导致区域发展差距的扩大。近年兴起的协同治理、整体性治理、多中心治理、网络化治理等区域治理理论主要缘起于西方国家对区域发展中“政府失灵”和“市场失灵”的多重回应，总结提炼了区域治理中政府和市场之外的社会组织和公众等多元主体加入区域公共事务治理的实践过程。多中心模式强调政府、企业、社会组织和公民等多元行为主体和利益相关方在区域社会经济发展中为了实现互利而进行信息互换、行为改变和资源共享的合作行为，主要通过自愿性的平等协商与互惠机制发挥作用。多中心模式可以在一定程度上弥补政府治理和市场治理的不足，但由于其合作伙伴关系主要建立在“理性经济人”和“成本—收益”分析的基础之上，各主体均需要在参与区域治理的过程中最大限度谋取和保障组织成员的利益，因此难以完全消除组织之间的利益冲突以及组织利益和区域利益之间的矛盾。从实践中看，由于缺乏一个强有力的核心组织来协调不同主体的预期和行动，“大多数国家的区域政策不得不过多依赖行政管理博弈计划，因而无法实现经济的有效增长”。对此，科尔曼在讨论多中心治理模式的缺陷时指出，区域治理需要在不同领域、不同行政等级的部门之间，不同类型的团体之间创造一种有效的组织模式，以便各类组织“可按此模式齐心协力地保障其公共利益，创立一种相关感，并且形成一个集体活动与决策的过程”。美国学者霍伯特·沃林在《发展的秘密》一书中也提出，发展共识的形成与国家核心控制机制的强弱高度关联，核心控制机制强度越高，共识与合作就越容易达成。
从本文的分析可以看出，政党协调区域发展的资源、手段、整合力度与政府的行政调控手段有很大差别，其发挥作用的领域和方式也与政府部门、企业和社会组织有明显差异。以执政党为核心的治理手段和机制是一种有效的区域治理组织模式。但目前区域经济发展的主流理论大多没有充分考虑到政党的角色，现有的行政治理、市场治理或多中心治理模式都强调通过政府、企业、社会组织、公民等主体间的利益博弈和利益均衡达成集体行动，但都不足以应对中国区域发展中利益关系的复杂性和协调的难度，无法完全满足“相互协作”“均衡发展”“内外联动”“共同富裕”等高质量区域协调发展目标。有别于当前的区域治理模式和理论，本文提出的“党治模式”侧重政党在区域协调发展中的重要作用，指出意识形态、价值观、组织动员、政党间关系等政治性因素在处理复杂的利益关系，确保必要的社会、政治凝聚力，提高区域规划执行效果方面的治理功能，在一定程度上丰富和完善了现有的区域治理模式和理论。随着中国式现代化的推进，党的各种政治资源将会越来越多地内嵌于区域治理的过程，中国的区域协调发展将会体现出更多的政治特色。在“党治模式”的引领下，未来区域内不同层级政府之间、政府与企业之间、企业与社会之间的关系将会发生何种变化？各种区域战略和区域规划之间可能形成何种互动关系？区域内外的多种利益相关主体如何全面参与区域发展的过程中并促进区域治理结构的变革？对上述问题的进一步探索将有助于我们更加全面和深入理解“党治模式”与中国区域协调发展之间的关系，更好地发挥出我们的制度优势。
为方便编辑，文中图表、注释与参考文献省略。
来源：柳建文.政党如何协调区域发展?——具有中国特色的“党治模式”初探[J].政治学研究,2024,(03):125-139+244-245.
