中国共产党的会议类型与民主形式的转换逻辑
张明军
摘要：中国共产党的会议类型主要有党内法规所决定的法定会议、党内实践惯例所形成的非法定会议、党内文件所要求的准法定会议。法定会议主要承载了实现决策议题程序合法化的功能，非法定会议主要发挥了促进决策议题形成共识的实质合法性功能，准法定会议主要展示了实现实质与形式双重合法性的功能。法定会议主要以表决民主形式达到决策议题程序合法性目的，非法定会议主要以协商民主形式实现决策议题认同最大化的目标，准法定会议以协商与表决的复合民主形式完成决策议题实质与形式双重合法性的任务。在实践中，需要通过会议类型、民主形式与决策议题的契合性，法定会议的精准化与表决民主的拓展，非法定会议的规范化与协商民主的开拓，准法定会议的制度化与复合民主的优化等方式不断完善会议类型，提升决策质量。
关键词：中国共产党;会议类型;民主形式;决策议题;
会议是政策、决定、决议科学化、合法化的必经程序，也是细化政策执行方案、合理配置执行资源与正确选择执行路径的重要载体。中国共产党在科学的理论指导下创设了法定会议、准法定会议，在长期的领导和执政实践中提炼出了非法定会议（又称习惯性会议或经验性会议），这些会议共同构筑了党的会议制度体系。在不同类型的会议中运用恰适的民主形式，使会议决策、执行方案等实现了科学化、共识化、合法化的有机统一，展示了决策议题、会议类型、民主形式三者之间良好的互动逻辑，为提升决策质量探索出了优质的创新方案。
一、中国共产党的会议类型与功能
会议类型是指针对所要商讨、解决的主题采取的议决方式。中国共产党在长期的革命和建设实践中，根据议题的重要程度、涉及的时长、范围以及参与的主体等，形成了党员大会、代表会议、全会、常委会会议、书记专题会议、书记办公会、工作会议、碰头会议、务虚会、座谈会和民主生活会等一系列不同形式的会议，通过各种会议功能的发挥，成功地解决了不同性质、不同重要程度等各类难易缓急的议题，彰显了中国共产党会议制度的体系性、科学性、有效性。众多的会议类型依照法定效力可以概括为三种。
（一）法定会议
法定会议是指党内法规明确规定在确定的时间内或按照决策议题和程序必须召开的会议。主要有两种情况：
一是依照党的章程和法规在规定时间内必须召开的会议。《中国共产党章程》规定：“党的省、自治区、直辖市的代表大会，设区的市和自治州的代表大会，县（旗）、自治县、不设区的市和市辖区的代表大会，每五年举行一次。”《中国共产党地方工作委员会工作条例》规定，党的地方委员会“每年至少召开2次”，党的常委会会议“一般每月召开2次”。《中国共产党支部工作条例（试行）》规定：党支部党员大会“一般每季度召开1次”，党支部委员会会议“一般每月召开一次”，党小组会“一般每月召开1次”。党组是党在中央和地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织和其他非党组织的领导机关中设立的领导机构，“党组会议一般每月召开一次，遇有重要情况可以随时召开”。
二是依照议题和决策程序必须召开的会议。《中国共产党地方委员会工作条例》规定，党的地方委员会应当通过召开全会的方式履行以下职责：“（一）制定贯彻执行党中央和上级党组织决策部署以及同级党代表大会决议、决定的重大措施。（二）讨论和决定本地区经济社会发展战略、重大改革事项、重大民生保障等经济社会发展重大问题。（三）讨论和决定本地区党的建设方面的重大问题……”。事关干部任免的议题一般由党的地方委员会的常委会召开会议决定，且“讨论和决定干部任免事项必须有三分之二以上常委会委员到会”，会议决定有效。“决策执行过程中需作重大调整的，应当按照谁决策、谁调整的原则通过召开全会或者常委会会议决定。”
上述依照党内法规在规定时间内必须召开的会议和根据议题决策程序必须召开的两种会议，具有必须执行的强制性特征，缺失此类会议的审议和决定，所展开的议题活动结果将失去程序合法性。因此，法定会议具有三个特点：一是由党内章程、条例等高阶位法规文本所确定；二是对党内政治生活具有强制的约束性；三是会议结果具有鲜明的合法性及法定效力。
法定会议的议题内容、行为方式和实现目标决定了会议功能的丰富性，既有酝酿交流的前奏行为，更有普遍意义上的表决内容。从实践经验检视，法定会议主要是完成既定程序，发挥实现程序合法性的功能。主要表现在三个方面：
一是完成程序性的组织活动功能。依照党的章程和法规在规定时间内必须召开的会议，主要是在组织上彰显“党是根据自己的纲领和章程，按照民主集中制组织起来的统一整体”，党的组织原则与活动原则是“党的民主集中制”。在纪律上强化“党员个人服从党的组织，少数服从多数，下级组织服从上级组织，全党各个组织和全体党员服从党的全国代表大会和中央委员会”的规定性。此类会议昭示了党内活动程序的强制性。程序是党组织有序开展活动、发扬民主、集中党内智慧、形塑权威的重要保障。地方党的各级组织必须依照程序展开工作，程序紊乱及遗漏程序性的工作内容是具有严肃纪律的马克思主义工人阶级政党所不允许的。党内法规所确立的地方各级党委、党总支、党支部、党小组在特定时间内需要召开的例行会议，在展示丰富的党内会议形式同时，更多地映射了党内程序性的活动内容，是检验各级党组织凝聚力、组织力和执行力的重要标准。
二是赋予决策议题程序合法功能。解决议题程序合法性是法定会议的本质要求。决策议题的重要程度、指涉范围、缓急情势决定着会议的类型，进入党内法定会议的决策议题一般具有极其重要且其他会议形式无法替代的特征。换言之，除法定会议之外，其他类型的会议无法完成必备的程序，使决策议题获得程序合法性。中国共产党的各级组织创设了独特的政党决策模式：协商与表决的复合民主形式，在赋予决策议题程序合法性之前，通过准法定会议、非法定会议等形式，经过深度酝酿形成了基本共识，为法定会议顺利通过民主表决程序、赋予决策议题程序合法性奠定了前提基础和条件。因此，法定会议的主要功能是履行对多数人意志尊重的程序合法功能，即通过口头、举手、票决等民主表达方式，使决策议题获得多数人赞同的程序合法性。
三是保障党员权利的程序功能。中国共产党党员具有“参加党的有关会议，阅读党的文件，接受党的教育和培训”“在党的会议和党报党刊上，参加关于党的政策问题的讨论”“对党的工作提出建议和倡议”等八项权利，参加党的有关会议是党员行使民主权利的重要平台和载体。受制于党内法规的约束，非干部党员不能随意参加党的会议，基层党组织在规定时间内必须召开的法定会议就成为非干部党员参加会议的主要渠道，支部党员大会和党小组会议构成非干部党员掌握党的理论、路线、方针、政策发展的重要场域，开辟了参加关于党的政策问题讨论的重要空间，构筑了对党的工作提出建议和倡议的重要平台，形成了开展党的理论学习、谈心谈话、开展批评和自我批评的重要渠道。
（二）非法定会议
非法定会议是指党内法规和文件未作明确规定必须召开，但在实践中效能显著并形成惯例的非程序性会议。如中国共产党的工作会议、务虚会议、座谈会议、协商会议、专题会议、碰头会议等。此类会议一般在法定会议或准法定会议之前召开，是法定会议和准法定会议召开之前的准备会议。由于非法定会议具有非程序性的会议属性，是否需要召开主要取决于地方党组织对信息的掌握程度、形势的判断结论、与会人员对所议主题的认同度等。有鉴于非法定会议具有预备会议的性质，在审议具体议题时，这类会议只进行情况通报、交流和酝酿，不对决策议题进行表决。作为准备会议，在对法定会议议题存在意见分歧的形势下，非法定会议具有实现决策议题认同的实质合法性意义。如1978年12月召开的中国共产党第十一届三中全会，是新中国发展史上极具重要意义的法定会议，但如未有之前召开的35天的中央工作会议对十一届三中全会议题的充分交流、酝酿而形成的最大化共识，党的十一届三中全会作出的“把全党工作的着重点和全国人民的注意力转移到社会主义现代化建设上来”的重大决策就不可能在全会上顺利通过。因此，作为一种特殊的会议形态，非法定会议在党的会议制度实践中具有非同寻常的作用。
根据非法定会议主要实现消除意见分歧，实现共识最大化的预设目标，此类会议的主要功能是通过酝酿、沟通和统一思想，完成对决策议题的认同最大化，为后续召开的法定会议创造条件。非法定会议这种完成决策议题实质合法性的功能呈现为两个方面。
第一，推进政策议题实质合法性的实现。在公共政策决策过程中，任何一项政策议题的提出，依照不同的价值观或从不同的维度观测均会产生多元的结论，这决定了政策议题提出后决策过程中产生意见分歧的必然性。因此，党的各级组织在政策议题提出后，如何通过恰适的渠道和方式消除意见分歧，实现对政策议题共识的最大化成为需要解决的首要问题。中国共产党创设的工作会议、务虚会议和座谈协商会议等非法定会议成功地解决了上述难题。通过非法定会议，政策议题创意者通过对政策议题价值、目标、方案、实施过程、渠道和工具选择的充分阐释，消解持不同意见决策成员的疑惑，增进对政策创意的理解和规划目标等内容的认同。针对初次交流沟通后依然存在思想分歧的现象，政策议题赞同者通过与其他成员进行单独沟通酝酿，最终实现持不同意见者对政策议题由冲突到认知再到认同的转型，完成政策议题思想共识的最大化，实现政策议题的实质合法性，为及时跟进的法定会议奠定坚实的思想基础。
第二，促进党内干部任免实质合法性的实现。干部管理是各级党组织的重要职责之一，党内干部的任免是党管干部的重要任务。干部任免需要严密的程序机制和严肃的组织纪律等。在复杂严密的程序机制中，能否获得党组织的认同是程序中的关键。其中党组织的认同包括两个方面：一是党组织的实质认同，主要体现为参与干部任免的领导成员对被任免者的认可；二是党组织的形式认同，主要表现为通过党的民主集中制原则对被任免者通过表决的程序认可。党内干部任免中的实质认同一般通过非法定会议实现。经过参与干部任免的领导成员之间广泛的交换意见和深度的酝酿协商，非法定会议就干部的任免议题形成思想共识，然后提交后续的法定会议。
（三）准法定会议
准法定会议是指党内法规诸如章程、条例、办法、准则等没有成文规定，但党内文件要求召开的会议。如中国共产党地方党组织书记办公会议、书记专题会议、党员代表大会预备会议、党员代表大会主席团会议等。此类会议的决定往往以党内文件的形式下发执行，具有时效短、参加人员范围有限、指涉议题重要及临时性的特点。准法定会议有两种情况。一是因决策议题重要而需要召开的会议。如涉及重大决策和干部任免的议题，在党委常委会会议召开之前，需要召开准法定会议，形成初步共识和决议，然后提交法定会议决定。二是为保证重要活动实现既定的预设目标而需要临时召开的会议。如党员代表大会在召开之前及大会进行过程中，需要召开党员代表大会主席团会议，就党员代表大会需要审议的事项、具体程序、表决方案、人员分工等形成基本共识并通告各代表团成员，然后再依照预定程序召开党员代表大会。由于党内法规未对此类会议制定明确的规范和内容，但却由具有法定效力的党内文件所规定，故可将此类会议称为准法定会议。从准法定会议的实践轨迹检视，同非法定会议一样，准法定会议大部分也是在党的法定会议之前召开，所要实现的预设目标通常是：重要领导成员在法定会议召开之前就重大议题实现共识的最大化。审议和表决的方式是：研判和协商基础上的民主集中制。这决定了准法定会议主要具有如下重要功能。
其一，推进领导成员对法定会议决策议题最大共识的形成。准法定会议召开的过程既是领导成员展示对决策议题态度和主张的过程，也是揭示决策人员对决策议题思想分歧是否严重的过程。针对意见分歧较小、决策领导成员绝大部分认同的情况，党组织主要负责人一般在会议进程中通过细致的解释和有据的阐明，使极少数持不同意见的领导成员在思想上实现对决策议题态度的转变。针对意见分歧较大的情况，党组织主要负责人一般采取终止审议的方法，转而进行个别酝酿协商，待所有决策领导成员均呈现出认同的形势后，再次提交准法定会议审议，以此实现领导成员对决策议题共识的最大化。
其二，完成准法定会议议题程序合法性。与非法定会议不同，部分准法定会议具有形成决策议题程序合法性的功能。虽然《中国共产党地方委员会工作条例》规定了需要提交常委会会议审议的重要事项，可以先“召开书记专题会议酝酿”，没有明确规定需要履行程序上的合法性要求，但在党内相关文件及实践中，事关干部任免的书记办公会议或专题会议，一般需要采取口头表达主张的方式凝聚会议成果。在表决可以“采取口头、举手、无记名投票或者记名投票等方式进行”规范下，这种口头表达同意或者不同意的主张，实质上是一种表决方式，展示了准法定会议履行形式合法性的属性。
二、中国共产党会议类型中民主形式的转换
党内不同类型的会议决定了其功能的多样性，而功能的差异则决定着会议进程中适用民主形式的差异，因此，党内会议类型发生转变会引发会议活动中民主形式的变换。一般情况下，法定会议适用表决民主，非法定会议适用协商民主，而准法定会议则适用协商与表决贯通的复合民主。
（一）法定会议中的表决民主
表决民主是以口头、举手、无记名投票或者记名投票等方式凝聚共识，实现尊重多数人意志的一种民主形态。法定会议之所以适用表决民主是由其功能所决定的。对决策议题而言，思想上的认同和赞成虽然实现了实质合法性，但此种实质合法性以主观的思想潜藏在决策成员内心之中，需要通过必要的程序将“多数人的意志”显现出来，进而实现形式的合法性。法定会议以表决民主的程序实现了将决策议题由实质合法性向形式合法性的转换。在表决民主的口头、举手、无记名投票或记名投票等诸多形式中，具体采用何种方式，主要依据参会人员的规模及是否问责予以决定。
口头表决一般适用于参会人员规模较小的法定会议。首先，会议规模较小的法定会议具有参会人员大多为重要领导成员的特征，这就需要每位领导成员能够明确地表达自身对决策议题的态度和主张，以便党组织主要负责人能够准确掌握其他领导成员的思想状况，为后续进行个别酝酿乃至推动会议决策的顺利执行奠定基础。其次，参会人员规模较小为口头表决创造了条件。规模较大的法定会议如果实行逐个口头表决，需要付出高昂的时间成本，因此，只有在规模较小的法定会议上，才能为参会领导成员逐一口头表决提供充分的时间保障。
举手、无记名投票一般适用于参会人员规模较大的法定会议。规模较大的会议具有参会人员多、层级丰富等特征，出于时间成本的考量，此类法定会议一般实行举手或无记名投票完成对决策议题的合法性认证。由于法定会议之前的非法定会议或准法定会议已经实现了思想认同的实质合法性，具备了在法定会议中通过举手、无记名投票的方式实现程序合法性的条件，故在规模较大的法定会议中实行举手、无记名投票等表决方式具有了可行性。
记名投票一般适用于需要追寻原因或问责的法定会议。此类法定会议较少出现，一般适用于事后需要查看参会人员投票情况，进行必要说明或追责的会议。此类会议的决策议题往往存在一定的分歧但又亟待决断。依照党章规定，如对重要问题发生争论，持不同意见的双方人数接近，除了在紧急情况下必须按多数意见执行外，应当暂缓作出决定。如遇紧急情况，必须由个人作出决定时，事后要迅速向党组织报告，但在实践中，地方党组织主要负责人往往较少个人作出决定，而是通过召开法定会议，采取记名投票的方式赋予决策议题程序上的合法性。这种记名投票的方式有利于事后查找决策正确的成员，便于追寻和阐明决策正确的缘由。对于属于追责范畴的决策议题，这种形式便于及时查找决策失误的成员，依照党内法规和程序追查相关责任者。
（二）非法定会议中的协商民主
非法定会议所承载的最大化凝聚共识的功能必然要求其选择协商民主的形式。协商民主是在中国共产党的领导下，“人民内部各方面围绕改革发展稳定重大问题和涉及群众切身利益的实际问题，在决策之前和决策实施之中开展广泛协商，努力形成共识的重要民主形式”。其价值在于通过广泛的交流、沟通和酝酿，达成“求同存异、聚同化异”，实现思想共识最大化。协商民主的价值与非法定会议功能的高度契合，决定了协商民主是非法定会议中消除意见分歧、实现共识最大化的不二选择。非法定会议中的协商民主过程主要由如下环节构成。
一是全面、系统的决策议题阐释。马克思主义认为，“由于某种判断的盲目性，甚至最杰出的人物也会根本看不到眼前的事物”。因此，正确的决策“来源于正确的决心；正确的决心，来源于正确的判断；正确的判断，来源于正确的情报（即信息）”。故在会议协商中向决策成员阐明决策议题实现的预期目标、价值和实现目标过程中可能遭遇的积极因素和消极因素等信息是民主协商中的首要任务。二是充分、广泛的主观意见释放。广开言路、畅通思想表达是凝聚智慧并实现科学决策的前提，必须充分保障参会人员的主观意志表达权。列宁曾告诫指出，“在保障任何少数和任何忠实的反对派的权利方面……我们的意见都是一致的”，应该使所有党的决策成员“在充分了解情况的基础上说明自己赞成哪些决定，不赞成哪些决定”，将各种真理性的认识与谬误的见解广泛释放，通过去粗取精，去伪存真，为会议开展正确的决策供给丰富的智慧资源。三是真诚、深度的意识主张酝酿。决策过程中广泛挖掘决策成员智力、吸取意见精华是实现决策科学化的重要条件。在非法定会议的民主协商中，各种意见主张可以进行充分的碰撞交流，在深度的酝酿沟通中研判出较为科学的决策预案，为获取优质的决策奠定基础。需要说明的是，深度的思想酝酿有可能产生截然相反的决策主张，这非但不会影响党内团结，相反，坦诚的交流沟通具有消除思想误解，增进理解，进行信息有效整合以实现共识最大化的功效。四是科学、民主的思想共识凝聚。实现思想共识最大化是非法定会议的最终目标。深度的酝酿沟通虽然能够消除绝大多数决策成员的思想分歧，但鉴于每个人知识结构、经历经验和文化背景的差异，会议可能仍会存在思想冲突难以消解的现象。在此种情势下，党组织主要负责人需要通过个别沟通的方式，就决策方案的选择问题与思想分歧者进行深度交流，通过对多种决策方案的全方位、多角度和系统性的分析比较，使少数分歧者实现由认知到认同的转变，实现关于决策方案共识的最大化。
（三）准法定会议中的复合民主
准法定会议的双重功能决定了单一的民主形式难以完成会议的预设目标，会议达成共识最大化的实质合法性功能需要协商民主，会议实现程序合法性功能需要表决民主。由此，协商民主与表决民主的复合形态成为准法定会议民主形式的必然选择。
准法定会议一般分为前后贯通的两个阶段。会议的前半段先以协商民主的形式针对会议需要决策的议题进行必要的交流，以此增进大家对决策议题的了解；以深度的酝酿，分析决策议题目标、方案、实施路径和工具选择的可行性；以充分的沟通，比较和研判多种意见主张的优势和弊端，在综合考量诸种因素的基础上，初步遴选出最佳的决策方案；经过细致的诠释，力图说服所有决策成员对遴选决策方案实现由认知向认同的转变，实现内心赞同和支持的实质合法性。会议的后半段以表决民主的形式对会议需要决策的议题进行表态，通过口头、举手、无记名投票或记名投票等方式完成程序合法性，以此提升准法定会议的权威性，为法定会议再次完成程序上的合法性增进优势和资源。
需要说明的是，既然法定会议主要履行程序合法性，为何在法定会议召开之前的准法定会议中仍需先实现程序合法性？这主要是由两种会议的参会人员身份及会议的法定效力不同所决定的。法定会议中程序合法性是由党内法规所决定的，参会人员的地位、身份、资格和人数等均有明确的要求。准法定会议中程序合法性是由党内文件所规定的，虽然就参会人员亦作了具体的身份要求，但党内法规高于党内文件的法定效力，决定了法定会议中所产生的合法性结果在位阶上高于准法定会议的合法性结果。因此，准法定会议履行程序合法性的目的在于：通过准法定会议进一步增强法定会议决策议题的权威性。同时，准法定会议参与人员一般也是法定会议的参会人员。在法定会议召开之前已经形成了赞同和支持决策议题的人员优势，这就奠定了在法定会议实现程序合法性的资源优势，为法定会议完成履行合法性任务创造了条件。
与法定会议主要通过表决民主完成程序合法性和非法定会议主要通过协商民主完成思想共识的实质合法性不同，准法定会议需要通过协商民主和表决民主同时完成实质合法性和程序合法性两项任务。协商民主先行，表决民主及时跟进，这种高度的融会贯通不仅完美地实现了协商民主与表决民主的复合，同时也展示了准法定会议复合民主的鲜明特色，彰显了中国共产党会议制度设计中蕴含的高超智慧。
三、优化中国共产党会议制度与民主形式的策略
党的不同会议类型及其所择取的民主形式在实践中虽然产生了显著的效能，彰显了中国共产党会议制度体系与民主形式适用的科学性，但鉴于党内法规及文件规定不可能穷尽所有决策议题的适用会议类型及民主形式，在实践中依然存在部分会议类型和民主形式与决策议题非匹配的问题。这在一定程度上制约了党内民主功能的发挥，影响了决策的质量，因此，客观上需要依据决策议题优化会议类型和民主形式。
（一）会议类型、民主形式与决策议题的契合性
决策议题决定会议类型，会议类型决定民主形式，这不仅是公共政策决策的经典逻辑，更是中国共产党党组织决策的科学程式。因为只有根据决策议题的重要程度、影响范围和轻重缓急等诸种因素进行综合考量，才能确定会议类型和民主形式。中国共产党的会议制度虽然较成功地解决了会议类型、民主形式与决策议题的融合适配问题，但在实践中仍然在一定程度上存在会议类型与决策议题契合的非精准化，民主形式难以完成决策议题所需要的开源拓智、汇聚智慧和提炼抉择的功能等现象。如倡议性的决策议题本身所内含的非强制性，无须法定会议赋予其程序合法性，可以召开非法定会议通过协商民主取得思想共识即可，但在实践中往往存在将倡议性的决策议题置入法定会议议程之中，通过表决民主赋予其程序合法性的现象。这种会议类型与决策议题匹配的非精准化，因法定会议参会人员的资格限制，导致民主行使主体的减少，制约了党内智慧的开源，不利于在汲取多元思想和主张中进行科学决策的实践。因此，可通过如下措施保障会议类型、民主形式与决策议题的高度契合性。
首先，准确判定决策议题的属性。党内决策议题的属性呈现为强制性与非强制性两种。决策议题的强制性是指议题一旦具有实质和形式的双重合法性之后，执行对象无论主观是否认同都必须执行，否则将受党内法规的惩戒。决策议题的非强制性是指议题只需实质合法性，无须程序合法性，是否执行取决于执行对象的认同和实际工作需要。此种议题的执行对象具有执行或不执行的选择权利，不受党内法规的约束和惩戒。由于强制性的决策议题需要程序合法性，而非强制性的决策议题只需实质的合法性，因此，判定决策议题的属性是准确选择会议类型的首要前提。
其次，精准定位会议的类型。如果说决策议题的属性决定会议的类型，那么正确选择会议的类型成为会议类型与决策议题契合的关键。一般而言，如果决策议题仅以赋予强制性的法定效力为目的，则需要选择法定会议；如果决策议题仅以实现非强制性的认同为目标，则需要选择非法定会议；如果决策议题同时需要完成非强制性与强制性的实质和程序合法性任务，则需要选择准法定会议。实践中的问题在于，部分决策议题具有强制性和非强制性的模糊色彩，这就导致会议类型选择的复杂化。此种情况的化解方案是主流确定法，即在强制性与非强制性之间研判何种属性居于主流，依据主流确定会议类型的选择。
最后，科学择取民主的形式。会议类型决定民主形式，因此，在会议类型发生转换后，需要及时调适民主形式。正常情势下，表决民主契合法定会议，协商民主恰适非法定会议，协商与表决的复合民主适应准法定会议，但在实践中，表决民主有口头、举手、无记名和记名等具体形式，协商民主有线上、线下两种场域，有个别协商、集体协商和多层次协商等诸多丰富的民主形式。所以，民主形式的选择，既需要考量会议的类型，也需要参照决策议题的具体情况，在综合研判多种因素的基础上，择取契合会议类型的最佳民主形式，使决策结果更加科学化。
（二）法定会议的精准化与表决民主的拓展
需要程序合法性的决策议题不仅种类繁多，而且涉及领域极其广泛，客观上要求根据决策议题的性质、重要程度等因素精确地选择恰适层级的法定会议，实现决策议题的形式合法性。在党的法定会议制度体系中，对决策议题赋予程序合法性最多的是全会和常委会会议。全会在党员代表大会闭会期间“执行上级党组织的指示和同级党代表大会的决议，领导本地方的工作，定期向上级党的委员会报告工作”，常委会“在委员会全体会议闭会期间，行使委员会职权”。虽然党章对全会与常委会会议的职责作出了明确的规范，但在实践中依然存在全会决策与常委会会议决策边界模糊的现象，产生常委会会议替代全会决策的情况，压缩了党内民主行使的空间。造成此种问题的原因有二：其一，常委会“在全会闭会期间行使党的地方委员会职权，主持经常工作”，在对全会“每年至少召开2次，遇有重要情况可以随时召开”，常委会会议“一般每月召开2次，遇有重要情况可以随时召开”的理解上，制度文件未对何为“重要情况”作出具体的界定。其二，党内法规对全会的职责规定比较宏观，对常委会会议的职责规定相对具体。职责的宏观与微观定位差异，使现实中呈现的具体问题往往通过常委会会议进行决策。常委会会议具有规模小、效率高的优势，全会具有规模较大、民主范围更广的特色。选择何种会议形式一般需要考量会议所处的环境。因此，如何保障全会的功能和职责是需要研判的重要问题。
一要正确理解党内法规关于全会的规范内容。党章规定全会“每年至少召开2次，遇有重要情况可以随时召开”，但每年至少召开2次并不是每年只召开2次，而是应根据客观实际需要决定，以此克服实践中对全会召开次数的限制，使对全会的理解回归到党内法规的真正含义上来，在条件允许的情况下，尽可能地通过具有更广泛民主范围的全会表决相关议题。二要科学界定何为“重要情况”。《中国共产党地方委员会工作条例》第五章“议事和决策”条款均明确了全会和常委会会议“遇有重要情况可以随时召开”的内容，但并未具体规定两类会议所遭遇的“重要情况”的边界，致使在实践中把本应属于全会所要关切的“重要情况”与常委会会议所要关注的“重要情况”合二为一，均通过常委会会议予以决策。因此，需要通过深入调研，在科学研判的基础上精准测评出全会与常委会会议各自“遇有重要情况”的标准，明确启动两种会议的“重要情况”的边界，更加规范地将相关决策议题置入对应的会议，使更多的决策在全会更广泛的民主范围内得以表决。
（三）非法定会议的规范化与协商民主的开拓
由于非法定会议具有并非一定召开的非强制属性，因此，是否召开以及以何种方式召开，参与人员的层级和规模等在实践中一般由地方党组织主要负责人决定。个人决定具有程序简明、高效快捷的优势，但易于产生因个人知识结构、认知困局等所导致的理性局限，制约了集体智慧的涌现和整合。因此，对非法定会议应该予以规范。
首先，规范何种决策议题纳入非法定会议。从理论上分析，鉴于非法定会议主要行使消除意见分歧、实现决策共识最大化的功能，纳入非法定会议的决策议题愈多愈好，但实践中的决策既需要关注民主对决策智慧的汇聚和提炼，亦需要考量决策的成本与代价。寻求二者的平衡点是实现科学决策的必然选择。为此，可以从决策议题的重要程度和缓急状况考量是否需要召开非法定会议。对于现实工作中执行主体理应处理的一般日常问题，无须召开会议；对于涉及群众根本利益和发展改革中的重要问题，则以制度文本的形式明确纳入非法定会议的议题清单，使非法定会议协商的议题规范化。其次，规范不同决策议题的会议规模。会议的规模一般依据决策议题涉及的领域和范围决定，适度的会议规模不仅可以减少成本支出，而且能够增进会议的效能。为克服现实中地方党组织主要负责人因个人偏好有选择地决定参与人员导致的会议规模过大或过小的现象，对于事关多系统、范围广的决策议题，可以召开较大规模的非法定会议；反之则召开规模较小的会议，使会议规模适配决策议题，使决策在充分民主协商的基础上更加科学化。最后，规范会议参与人员的结构。会议参与人员的结构主要依据决策议题的难易程度和涉及的专业知识决定。由于非法定会议缺少党内法规和文件的具体规范，参会人员的层级、知识结构、工作经历等同样由地方党组织主要负责人确定，在现实中往往出现因个人主观认知有选择地确定参会人员，导致参会人员层级、知识结构、实践经历非科学化的问题，影响了会议民主协商结果的质量，因此，需要以制度文本明确参会人员的结构。原则上，对于难度较大的决策议题，理应选择职务层级较高的人员参与；对于涉及知识技术的复杂决策议题，可以选择对应专业知识的技术领导参与；对于难度大、知识复杂的双重决策议题，应该兼顾参与人员的层级和知识背景，择取二者的平衡点。通过参与人员的规范化，最大限度地发挥参与人员的特长和优势，使决策结果在更深度的民主协商中日臻成熟。
（四）准法定会议的制度化与复合民主的优化
准法定会议虽然非党内法规所规定，但党内文件所具有的亚法规性质赋予了准法定会议一定程度上的强制性，因此，在关注准法定会议民主协商功能的同时，必须注意会议的民主表决功能。从理论推演和实践过程来看，在准法定会议中采取民主协商先行、民主表决及时跟进的复合民主形式，是准法定会议产生优质绩效的显著经验，但有鉴于对准法定会议认识的深刻程度不同，在现实中依然存在部分基层党组织主要负责人为提高会议效率，只关注协商环节而淡化表决程序的现象，导致会议决策因缺失民主表决而丧失程序合法性，决策由于无法定效力而降低权威性。同时，在表决民主的形式上，口头或举手表决导致部分参会成员即使有不同的思想主张，在大多数人赞同而产生的心理压力下，难以真实表达自身主张。因此，提升准法定会议的制度化水平，是优化复合民主、提升决策质量的必然选择。
一是民主衔接贯通的制度化，即从制度上确立协商民主之后，立即进行表决民主。之所以需要实现两种民主形式的有效衔接贯通，是因为如果只进行民主协商，不及时跟进民主表决，协商达成的共识成果随着时间的推移、环境条件的变化和参会人员的变动可能逐渐消解，增加后续民主表决过程中实现程序合法性的风险。因此，从制度上确立协商民主先行、表决民主及时跟进的内容规范，能够在达成共识最大化的同时，完成程序合法性，使决策结果达成预设的目标任务。二是表决民主形式的制度化。以何种方式进行民主表决不仅关系着民主行使的环境氛围，而且直接影响着民主表决的结果，因此，科学地选择民主表决的具体方式，是保证决策质量的重要条件。从民主实践的经验分析，在口头、举手、无记名投票和记名投票四种具体表决方式中，口头、举手表决具有直观、便捷的优势，无记名投票具有充分表达自身意愿的优势，记名投票具有事后便于问责的优势。据此，理应根据决策议题的重要程度和事后是否追责确定具体的民主表决方式。对于重要的决策议题，应以无记名投票为主，对于次要的决策议题，应以口头、举手表决为主，对于事后需要问责的决策议题，应以记名投票为主，进而通过表决形式与决策议题内在要求的一致性，保障决策结果的优质化。
为方便编辑，文中图表、注释与参考文献省略。
来源：张明军.中国共产党的会议类型与民主形式的转换逻辑[J].学海,2024,(04):130-140.
